Đầu tư đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm trên thế giới

(Vietnam Logistics Review)Định hướng và quyết tâm của chính phủ trong việc thu hút vốn đầu tư tư nhân được thể hiện rõ nét bằng việc ban hành nghị định số 15/2015/nđ-cp về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và tiếp theo là nghị định số 30/2015/nđ-cp về lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, thực trạng áp dụng tại Việt Nam còn tồn tại một số hạn chế nên việc học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới là điều cần thiết.

Các quốc gia được lựa chọn để phân tích thực tiễn áp dụng hình thức đối tác công tư là Vương quốc Anh, Liên bang Úc, Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Cộng hòa Ấn Độ và Cộng hòa Indonesia. Sở dĩ các quốc gia này được chọn để phân tích và rút ra bài học kinh nghiệm cho VN bởi vì xét về trình độ phát triển, chúng bao gồm cả quốc gia phát triển và đang phát triển; nếu xét về mặt lãnh thổ thì chúng trải đều trên cả châu Âu, châu Á và châu Úc; nếu xét về lịch sử áp dụng mô hình PPP thì chúng bao gồm cả những nước đã triển khai từ lâu và đạt nhiều thành tựu cũng như các nước mới nghiên cứu và đưa vào áp dụng mô hình PPP.

Vương Quốc Anh

Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công. Dự án cầu QE2 Dartford Bridge là dự án cơ sở hạ tầng đầu tiên tại Anh có sự tham gia của đối tác tư nhân dưới hình thức PPP. Qua hình thức đấu thầu cạnh tranh với sự tham gia của 8 nhà thầu, năng lực của nhà đầu tư tư nhân thắng thầu đã được đảm bảo về cả mặt chuyên môn và nguồn tài chính. Dự án PPP này đã được chuyển giao đúng thời hạn và tổng chi phí nằm trong giới hạn ban đầu, vấn đề phân bổ rủi ro trong dự án PPP tại Anh nói chung được thỏa thuận chia sẻ hợp lý cho các bên, đồng thời hệ thống thu phí điện tử được sử dụng cũng đã góp phần giảm chi phí nguồn nhân lực cho đối tác tư nhân.

Liên Bang Úc

Năm 2013, Úc được đánh giá là một trong những quốc gia có đầu tư PPP hiệu quả nhất. Đặc điểm nổi bật của Úc trong đầu tư PPP là có khung chính sách vững chắc về PPP, các dự án PPP phải đảm bảo về mặt thời gian và các thủ tục trước đấu thầu được cắt giảm tối đa nhằm tiết kiệm chi phí. Năm 2002, dự án hầm đi qua thành phố Sydney Cross City Tunnel được triển khai tại Úc nhằm giảm áp lực tắc nghẽn giao thông. Mặc dù có các điểm mạnh liên quan đến khung chính sách về PPP tại Úc nhưng tháng 12.2006 công ty tư nhân của dự án này tuyên bố phá sản.

Liên Bang Đức

Hiện nay, tại Đức có 3 dạng hình thức của mô hình PPP là F-Model, A-Model và Hợp đồng xây dựng. Tuy nhiên, F-Model là mô hình có lịch sử tồn tại lâu nhất trong các loại dự án PPP và liên tục được sửa đổi trong các quy định pháp luật của Đức năm 2002 và 2005. Năm 1994, dự án hầm Warnow Rostock được công khai đấu thầu và hợp đồng nhượng quyền được ký kết vào tháng 7.1996 với thời gian nhượng quyền 30 năm. Trên thực tế, Đức là một nước đi sau trong việc thực hiện các dự án PPP so với các quốc gia châu Âu khác mặc cho nhu cầu cao về nguồn vốn tư nhân cho các công trình phát triển. Do vậy, hai bên công và tư vẫn còn thiếu kinh nghiệm trong quan hệ đối tác PPP nên công trình Warnow Rostock đã thất bại, thời gian nhượng quyền phải kéo dài thêm 20 năm nữa để đối tác tư nhân thu hồi đủ vốn đầu tư. Nguyên nhân dẫn đến sự thất bại này là do ở thời điểm này, pháp luật của Đức còn chịu sự ràng buộc bởi pháp luật EU. Theo đó, luật EU miễn trừ hoạt động thu phí từ các công trình xây dựng cầu, đường hầm… Ngoài ra, dự báo lưu lượng giao thông không chính xác do không tính đến các yếu tố liên quan như hiện tượng di cư của người dân Rostock cũng là một trong các nguyên nhân khiến dự án PPP này thất bại.

Cộng Hòa Nhân Dân Trung Hoa

Trung Quốc áp dụng mô hình PPP lần đầu tiên từ thế kỷ 20. Dự án nhà máy điện Laibin B là dự án BOT đầu tiên được Nhà nước phê chuẩn vào tháng 5.1995. Nội dung của dự án được cấu thành bởi ba loại hợp đồng chính: hợp đồng nhượng quyền, hợp đồng mua điện và hợp đồng cung cấp nhiên liệu, vận tải. Trong đó, hợp đồng nhượng quyền đóng vai trò quan trọng nhất vì nó tóm tắt tất cả các quyền và nghĩa vụ của các bên. Dự án này có cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý và Nhà nước dành nhiều ưu đãi cho đối tác tư nhân như việc bảo lãnh nguồn tiêu thụ điện, đảm bảo nguồn cung nhiên liệu, Chính phủ đứng ra bảo lãnh trong trường hợp bất khả kháng (bao gồm cả sự thay đổi về luật) và một số ưu đãi về thuế. Nhờ đó, dự án Laibin B được đánh giá là dự án thành công. Ngoài ra, một trong những đặc điểm nổi bật của Trung Quốc là hoạt động giám sát dự án PPP được triển khai chặt chẽ, được quản lý theo hai cấp: cấp TW và cấp tỉnh, thành phố. Theo đó, các quy chế về PPP được thay đổi linh hoạt theo điều kiện của từng địa phương giúp cho các dự án PPP tại Trung Quốc nói chung được triển khai một cách thuận lợi.

Cộng Hòa Ấn Độ

Tại Ấn Độ, sự minh bạch và các hỗ trợ mạnh mẽ từ phía Chính phủ được coi là các đặc trưng trong việc triển khai mô hình PPP. Dự án PPP nhằm tăng cường hiệu quả của hệ thống phân phối điện Bhiwandi được tổ chức đấu thầu cạnh tranh vào tháng 5.2005. Kết quả là, dự án này đạt được một số thành công nhất định. Theo đó, doanh thu mạng lưới điện Bhiwandi đạt được sự tăng trưởng và kỹ thuật được cải thiện một cách đáng kể nhờ tính minh bạch được đề cao trong các dự án PPP, sự phân bổ rủi ro hợp lý cũng như các ưu đãi Chính phủ dành cho đối tác tư nhân. Mặc dù là một quốc gia đi sau trong việc áp dụng PPP nhưng Ấn Độ đã trở thành một trong những quốc gia châu Á triển khai PPP rộng rãi cho các dự án.

Cộng Hòa Indonesia

Indonesia huy động vốn đầu tư tư nhân cho phát triển hạ tầng từ những năm 1990 và việc lựa chọn nhà đầu tư chủ yếu qua hình thức chỉ định thầu. Năm 1997, do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn châu Á nên dự án PPP cấp nước sạch tại thành phố Jakarta (được ký kết vào tháng 6.1997 với thời hạn 25 năm) gặp phải nhiều khó khăn liên quan đến sự trượt giá tiền tệ và tình hình bất ổn về chính trị. Mặt khác, dưới thời Tổng thống Suharto tính minh bạch không được đảm bảo khi có nhiều hiện tượng tiêu cực và các mối liên kết cá nhân không rõ ràng liên quan đến đối tác tư nhân của dự án và Tổng thống. Kết quả là, sau 10 năm hoạt động, gần như không có sự biến đổi tích cực nào trong hoạt động cung cấp nước sạch ở Jakarta trong khi biểu giá nước tăng lên hơn 30%. Có thể nói, Indonesia là một quốc gia đi sau trong việc áp dụng PPP và chưa đạt được nhiều thành tựu trong hoạt động này.