Ủy ban quản lý giám sát doanh nghiệp Nhà nước khó đạt kỳ vọng

(Vietnam Logistics Review) Nhằm quản lý và giám sát nguồn vốn Nhà nước tại các DN Nhà nước (DNNN) hiệu quả, ngăn chặn các trường hợp nhiều doanh nghiệp “ôm” vốn hàng nghìn tỷ đồng nhưng thua lỗ như các tập đoàn Vinashin, Vinaline, đạm Ninh Bình, gang thép Thái Nguyên, sơ sợi Đình Vũ… Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII đã đưa vào giải pháp thành lập cơ quan quản lý vốn Nhà nước.

Theo đó, Chính phủ đã có kế hoạch để thực hiện chủ trương này và tháng 9.2016, Bộ kế hoạch Đầu tư sẽ trình Chính phủ về việc thành lập cơ quan chuyên trách, với mô hình học hỏi từ Trung Quốc và Singapore. Đây là nỗ lực cải cách, khắc phục tình trạng kém hiệu quả và có nhiều bê bối của các DNNN, ngăn tình trạng nhóm lợi ích và tư lợi. Tuy nhiên, việc thành lập mới cơ quan này, nếu không có sự đột phá táo bạo, linh hoạt, sẽ khó đạt được như kỳ vọng.

Mục tiêu của cơ quan chuyên trách

Việc thành lập cơ quan này nhằm ba mục tiêu. Đó là nhằm tránh xung đột lợi ích trong việc thực hiện các chức năng của NN, từ đó tách các chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu (CSH) NN ra khỏi chức năng làm chính sách và chức năng điều tiết thị trường. Ba chức năng này đều là của cơ quan quản lý NN, nhưng khi thực hiện, tập trung vào một bộ thì xung đột về mặt lợi ích, dẫn tới một môi trường kinh doanh không bình đẳng, tạo sự méo mó của thị trường. Do vậy, việc phân bố nguồn lực sẽ bị hạn chế, dẫn đến nền kinh tế kém hiệu quả. Cơ quan CSH vốn và tài sản NN thực hiện chức năng của người đầu tư, nhà đầu tư phải chuyên trách, chuyên nghiệp chứ không phải là vai trò của cơ quan quản lý hành chính NN. Cuối cùng khi tập trung về một đầu mối, việc đánh giá sẽ đầy đủ, rõ ràng, từ đó nguồn lực mới được tập trung và sẽ hiệu quả hơn để phục vụ mục tiêu chiến lược của nền kinh tế.

Cơ quan chuyên trách được thành lập có thể là một ủy ban, trực thuộc Chính phủ với tên tạm gọi là Ủy ban Quản lý giám sát DNNN. Đây không phải là cơ quan hành chính NN, không thực hiện chức năng quản lý như các bộ ngành, UBND tỉnh, thành phố. Chủ tịch ủy ban sẽ do Thủ tướng hoặc một Phó Thủ tướng kiêm nhiệm. Phó Chủ tịch ủy ban làm việc chuyên trách sẽ có chức danh tương đương bộ trưởng. Đoàn chủ tịch của ủy ban sẽ có một số thành viên chuyên trách và một số thành viên kiêm nhiệm như lãnh đạo đại diện các bộ liên quan tham gia. Ủy ban cũng sẽ có bộ máy chuyên môn, nghiệp vụ theo các lĩnh vực như nhân sự, tiền lương, tài chính kế toán, tái cấu trúc, đào tạo, thống kê, pháp chế... để quản lý toàn diện hoạt động DNNN.

Do các quy định quản lý DNNN hiện nay nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật, vừa thiếu, không đồng bộ, kém khả thi, nên cần nghiên cứu xây dựng Luật Giám sát hoạt động của DNNN, mới đảm bảo cơ sở pháp lý cho ủy ban này thành lập.

Theo dự kiến, các DNNN kinh doanh khác chuyển về Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Còn các DNNN địa phương, công ích, quốc phòng, an ninh vẫn do UBND cấp tỉnh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an làm đại diện CSH như hiện nay. Theo đó, các ngân hàng thương mại vẫn do Ngân hàng NN làm đại diện CSH. Việc này có lý do về an toàn và rủi ro tài chính quốc gia. Với tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn sẽ được chuyển từ bộ quản lý ngành như hiện nay tập trung về ủy ban quản lý. Dự kiến có 9 tập đoàn (trừ Tập đoàn Viettel) và 21 tổng công ty NN nằm dưới sự quản lý của ủy ban này. Đó là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản, Tập đoàn Bưu chính - Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam, Tập đoàn Bảo Việt, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, Tổng công ty Rượu - Bia - Nước giải khát Sài Gòn… Ngay cả SCIC cũng thuộc danh mục chịu sự quản lý, giám sát của ủy ban này.

Lựa chọn mô hình quản lý

Để thực hiện giám sát vốn NN tại các DN, nhiều nước sử dụng phương thức thông qua các cơ quan tư vấn giám sát DNNN như trường hợp của New Zealand, Hội đồng Đánh giá quản lý DNNN của Hàn Quốc, Văn phòng Kiểm toán nhà nước ở Phần Lan, Văn phòng Kiểm toán DN ở Hungary và Singapore, Vụ DN công và tư nhân hóa Maroc hoặc Ủy ban Quản lý, Giám sát tài sản NN (SASAC) của Trung Quốc... Hiện trên thế giới cũng có nhiều mô hình đơn vị thuộc Bộ Tài chính hoặc thuộc các bộ quản lý ngành được thành lập để thực hiện chức năng đại diện CSH, hình thức này được áp dụng tại một số nước Bắc Âu (Thụy Điển, Na Uy, Đức, Nam Phi…). Thêm vào đó, mô hình này còn được tổ chức dưới hình thức DN kinh doanh vốn đầu tư NN, điển hình là Temasek (Singapore) và Khazanah (Malaysia).

Lựa chọn của Việt Nam theo dự thảo là học hỏi mô hình của Trung Quốc và Singapore. Những thành công của Công ty Đầu tư tài chính Temasek (Singapore) trong việc quản lý đồng vốn NN tại các DN thật là hiệu quả. Năm 1974, thời điểm diễn ra cuộc khủng hoảng dầu mỏ thế giới và suy thoái kinh tế toàn cầu, Singapore thành lập Công ty Đầu tư tài chính Temasek, chuyển phần vốn NN đã đầu tư vào các công ty Singapore sang Temasek quản lý, sau đó dần chuyển phần vốn NN trong các công ty cổ phần đã niêm yết trên thị trường chứng khoán sang cho Temasek. Tỉ suất lợi nhuận trung bình hàng năm của Temasek là 18%, trong khi công ty vẫn đóng thuế cho NN như những công ty khác. Toàn bộ vốn của Temasek là của NN, trực thuộc Bộ Tài chính Singapore. Thành viên HĐQT do Bộ Tài chính lựa chọn và chỉ định, các thành viên có thể là chuyên trách (chức danh tổng giám đốc) hoặc bán chuyên trách (kiêm lãnh đạo của các công ty lớn của Singapore). Bộ Tài chính chỉ có một đại diện duy nhất trong HĐQT là một thứ trưởng. Yếu tố hàng đầu quyết định sự thành công của Temasek là cơ cấu tổ chức hợp lý, tập họp được các chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực đầu tư và kinh doanh. Temasek không can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của DN, mà chỉ thực hiện vai trò cổ đông trong một số vấn đề lớn như chính sách quản trị công ty, định hướng chiến lược phát triển, sáp nhập, giải thể, mua bán cổ phần, xem xét và lựa chọn thành viên HĐQT và lãnh đạo cao cấp của các công ty thành viên. Temasek bảo đảm tính độc lập trong quản lý kinh doanh của bộ máy lãnh đạo công ty.

Tuy nhiên mô hình Ủy ban Giám sát và Quản lý TSNN (SASAC) được Trung Quốc vận hành vào tháng 3.2003 lại đi ngược dòng với mô hình Temasek của Singapore. SASAC có hơn 600 chuyên viên và hiện đang nắm quyền quản lý đến 146 tập đoàn kinh tế và tổng công ty sử dụng vốn nhà nước. SASAC cấp trung ương không nắm quyền quản lý toàn bộ DNNN, mà chỉ tập trung vào những DN lớn nhất và được đầu tư nhiều nhất trong khu vực NN.

SASAC vừa mang chức năng tập trung hóa và phi tập trung hóa khu vực kinh tế NN. Một mặt, SASAC chia các DNNN theo cấp bậc hành chính và đưa quyền quản lý cho các văn phòng của ủy ban này ở từng cấp bậc. Mặt khác, bằng cách tách toàn bộ các DN cấp NN ra khỏi quản lý của các bộ, ngành, ủy ban này nhắm đến sự giám sát và quản lý thống nhất của một cơ quan trung ương. Các DN nằm dưới sự quản lý của SASAC chiếm gần 70% toàn bộ lợi nhuận của các DNNN, tương đương 20% tổng thu của CP. Chỉ riêng các tổ chức tài chính là không nằm dưới sự quản lý của SASAC. Tuy nhiên, đến năm 2013, Chính phủ Trung Quốc đã phải tiến hành cải tổ ủy ban này, vì không tạo hiệu quả như mong muốn.

Vẫn còn nhiều băn khoăn

Tài sản và nguồn vốn của DNNN có giá trị rất lớn, nhiều tiềm năng nhưng lại sử dụng kém. Do vậy, việc thành lập một ủy ban sẽ tăng hiệu quả sử dụng vốn. Điều này được xem như tiềm năng cho việc thúc đẩy phát triển kinh tế trong giai đoạn 2016-2020. Bởi, chỉ cần tăng 1% hiệu quả sử dụng vốn NN, thì ta đạt được tăng trưởng 8%, so với mức 6,5% như hiện nay. Nếu tính toàn bộ các DN có 100% và trên 50% sở hữu nhà nước, thì tổng nguồn vốn kinh doanh hay tổng tài sản lên đến 5.408,4 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, với 30 thành viên, khối tài sản đã lên đến xấp xỉ 130 tỷ USD. Đây là con số quá lớn, có thể vượt khỏi năng lực quản lý của đội ngũ lãnh đạo hiện nay. Liệu trong hệ thống NN hiện nay, có đủ người có năng lực (bao gồm tư duy mới) để quản lý và kinh doanh hiệu quả nguồn vốn này hay không? Trước mắt, nếu thành lập ủy ban, thì bộ máy quản lý NN sẽ phình to, ngân sách tiếp tục gồng gánh cho đơn vị mới này, trong khi Chính phủ lại muốn tinh giản bộ máy. Còn nếu chuyển một số người từ các bộ, ngành qua thì vẫn vậy, cái chất không thay đổi. Có khi lại lẩn quẩn như SCIC thời gian vừa qua. Đó là chưa nói đến trở ngại là ủy ban mới sẽ càng làm chậm lại tiến trình cổ phần hóa, bởi vì phải mất thêm một thời gian sau khi các DN đã chuyển về cho ủy ban.

Ý kiến đặt ra là tại sao không cải tổ và nâng cấp SCIC? Với mục đích cũng tách chức năng quyền CSH ra khỏi quản lý NN và đưa vào HĐQT những con người mới có chuyên môn cao về giám sát và kinh doanh nguồn vốn. Khi đó, đã là công ty đầu tư tài chính, thì SCIC phải chịu trách nhiệm nguồn vốn đầu tư của công ty vào DN. Theo đó, Bộ Tài chính sẽ giám sát nguồn vốn tại DN và cũng tham gia quản lý ngành, giống như một cổ đông, thay mặt nhân dân quản lý nguồn vốn của NN. Bộ Tài chính sẽ chịu trách nhiệm trước QH về quản lý vốn NN, cân đối ngân sách.

Đối với tình hình Việt Nam, nên linh hoạt uyển chuyển mô hình, nhất là không nên học theo một mô hình đang bị xem là thất bại.

Bài viết có tham khảo từ “Kinh nghiệm các nước về quản lý, giám sát vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

(Tạp chí Tài chính 9.2012)” và “Dự thảo nghị định quy định thành lập Ủy ban Quản lý, giám sát vốn

và tài sản NN tại DN của Bộ Kế hoạch - Đầu tư”.