Đầu tư công, Tác động môi trường, Luật bảo vệ môi trường

Giáo sư Tiến sĩ khoa học Nguyễn Ngọc Trân, Đại biểu Quốc hội các khóa IX, X, XI (1992-2007), nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy Ban Đối ngoại của Quốc hội (1997-2007)

Mở đầu

Môi trường là kết quả tổng hòa các mối quan hệ hệ thống giữa địa quyển, thủy quyển, khí quyển và sinh quyển. Con người, một thành phần của sinh quyển, từ thời nguyên thủy luôn tìm cách tác động lên môi trường tự nhiên nhằm tạo ra một môi trường sống bao quanh mình tiện nghi hơn và sinh kế sung túc hơn.

Từ riêng lẽ các tác động lớn dần lên về quy mô, hình thành nên những dự án cần vốn đầu tư từ cộng đồng và từ vốn Nhà nước (đầu tư công). Quy mô càng lớn tác động càng sâu rộng. Tác động đúng quy luật, hiệu quả đạt được cao và bền vững. Tác động trái quy luật và vượt sức chịu tải của môi trường, môi trường bị hũy hoại, hậu quả không sớm thì muộn cũng sẽ đến và phát triển không thể bền vững.

Nhà nước của bất kỳ quốc gia nào cũng muốn đầu tư công có hiệu quả cao và bền vững, môi trường được bảo vệ và ngày càng tốt đẹp hơn cho cuộc sống của cộng đồng. Từ đó mà có luật pháp về đầu tư công và về bảo vệ môi trường.

Tồn tại hiện nay về đầu tư công và bảo vệ môi trường cần giải quyết

Từ thực tế triển khai những dự án đầu tư công có vốn đầu tư lên đến hàng chục ngàn tỷ đồng mà tác giả đã có dịp theo dõi, tìm hiểu và phản biện từ năm 2005, trước khi Quốc hội khóa XIV thông qua Luật Đầu tư công, tác giả đã đề xuất một số kiến nghị rất cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của đầu tư công và giảm thiểu tác hại đến môi trường của các dự án đầu tư 2, 3, 4 mà dưới đây là tóm tắt.

(1)Giải quyết cơ bản tình trạng đội vốn đầu tư.

Hiện nay giữa tổng dự toán mà chủ đầu tư trình để xin chủ trương đầu tư và tổng vốn đầu tư mà chủ đầu tư xin phê duyệt dự án chênh nhau rất nhiều lần.

Luật Đầu tư công cần quy định khoảng cách về nội dung, không quá cách xa giữa báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (sau đây gọi chung là BC NCTKT) và báo cáo nghiên cứu khả thi (BC NCKT) thể hiện bằng khoảng cách về kinh phí giữa tổng dự toánkhi trình xin phê duyệt chủ trương đầu tư và tổng mức đầu tư khi trình xin duyệt dự án.

Có nhiều biện pháp để rút ngắn khoảng cách. Ví dụ BC NCKT sẽ không được xem xét nếu tổng kinh phí thực hiện dự án mà BC đưa ra vượt quá một ngưỡng được luật pháp quy định, so với tổng dự toán của BC NCTKT đã được phê duyệt trong chủ trương đầu tư.

Có như vậy, mới chấm dứt được tình trạng BC NCTKT làm sơ lược, kém chất lượng, tổng dự toán đề xuất thấp, chỉ cốt để chủ trương đầu tư được phê duyệt rồi khi “ván đã đóng thuyền”, tổng vốn đầu tư tha hồ mà nâng lên. Ngân sách nhà nước phải chịu cảnh “trót đã phóng lao đành phải theo lao”.

(2)Tác động môi trường phải được xem xét ngay từ đầu và đúng nghĩa.

Ngay từ đầu là ngay trong BC NCTKT của mọi dự án đầu tư công, phải có nội dung dự báo các tác động môi trường. Không có gì cao xa: Khi đào con kênh Tắt, cắt đôi huyện Duyên Hải (Dự án Luồng vào sông Hậu qua Kênh Quan Chánh Bố) sẽ hình thành bốn xã đảo, xâm nhập mặn và bồi lắng trầm tích sẽ thay đổi hoàn toàn, kéo theo đi lại, lưu thông hàng hóa khó khăn, ảnh hưởng đến sinh kế và thu nhập của người dân, …cái gì sẽ xảy ra theo quy luật.

Đúng nghĩa bao hàm báo cáo tác động môi trường (BC ĐTM) trong BC NCKT phải gồm cả ba giai đoạn chuẩn bị thi công, thi công công trình, và nhất là khi dự án công trình đi vào hoạt động. BC ĐTM mà không đề cập đến tác động môi trường khi dự án đi vào hoạt động là bỏ qua cái chính, là vô nghĩa.

(3) Báo cáo đánh giá tác động môi trường phải được thẩm định khách quan, khoa học đúng theo quy định của pháp luật.

Vì khung khổ của bài báo, đề nghị bạn đọc tham khảo ba bài báo trong phụ chú để thấy các thủ thuật lách luật trong thẩm định cũng như trong phê duyệt BC ĐTM đã được dùng. Chính vì vậy, bên cạnh việc luật pháp nghiêm cấm và có biện pháp chế tài mọi lách luật, cần tăng cường tính công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong đầu tư và bảo vệ môi trường.

(4) Tăng cường tính công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong đầu tư và bảo vệ môi trường.

Trước khi cấp có thẩm quyền quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư một dự án, cơ quan đề xuất dự án có trách nhiệm công bố báo cáo NCTKT (có phần đánh giá tác đông môi trường), và các tài liệu có liên quan trên cổng thông tin điện tử của cơ quan đó trong một thời gian hợp lý để trưng cầu góp ý và phản biện nếu có. Khi chủ trương đầu tư được phê duyệt, công bố trên cổng toàn văn văn bản phê duyệt.

Quy định tương tự đối với BC NCKT và BC ĐTM trước và sau khi dự án được phê duyệt đầu tư. Đối với những dự án đầu tư quan trọng, cần quy định tổ chức hội nghị khoa học để trưng cầu ý kiến đối với BC NCKT và BC ĐTM, trước khi phê duyệt dự án.

Để tăng cường tính công khai và trách nhiệm giải trình, công bố trên cổng thông tin điện tử danh sách các ủy viên các hội đồng thẩm định và phê duyệt dự án, cùng với ý kiến của từng ủy viên.

Với công nghệ số, trong chủ trương số hóa công tác quản lý của Chính phủ và các Bộ ngành, những kiến nghị trên đây nằm trong tầm tay.

Luật Đầu tư công 39/2019/QH14, hiệu quả sử dụng vốn và vấn đề môi trường.

Với sáu chương, 101 Điều, Luật Đầu tư công được Quốc Hội khóa XIV thông qua ngày 13.06.2019, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01.01.2020.

(a) Theo rà soát của tác giả, không có điều khoản nào liên quan đến yêu cầu hạn chế tình trạng đội vốn đầu tư. Nguy cơ đội vốn vẫn sẽ rộng đường tiếp tục.

(b) Cũng không thấy điều khoản nào nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong đầu tư. Nguy cơ ngân sách nhà nước, nghĩa là tiền thuế đóng góp của dân, tiếp tục bị sử dụng tiêu cực, lãng phí là nhãn tiền.

(c) Vấn đề tác động môi trường trong các dự án đầu tư là một lỗ hổng lớn, được quy định khá bất nhất và rất khó hiểu trong Luật Đầu tư công vừa được thông qua. Cụ thể:

+ Tại Điều 4, Giải thích từ ngữ, khoản 1, 2, 3, các báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, và khả thi là những “tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu (sơ bộ) về sự cần thiết, tính khả thi, tính hiệu quả, dự kiến nguồn vốn và mức vốn của chương trình đầu tư công làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư”. Không hề quy định phải có nội dung về tác động môi trường trong các báo cáo này.

Thế nhưng Điều 25, khoản 3 lại quy định: “Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp ý kiến của các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương có liên quan và đánh giá sự cần thiết của chương trình, dự án, đánh giá sơ bộ tính khả thi, hiệu quả kinh tế - xã hội, sơ bộ tác động môi trường (nếu có) (…)”. Trên cơ sở nào Bộ KHvĐT tổng hợp?

+ Tại Điều 44, Nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi chương trình, dự án, tại khoản 1, BC NCKT chương trình đầu tư công gồm các nội dung từ a) đến l). Không có nội dung đánh giá tác động môi trường. Trong khi đó nội dung đánh giá này lại có (ở khoản 2) đối với dự án không có cấu phần xây dựng! Thật khó hiểu.

+ Điều 73, Nội dung đánh giá chương trình, dự án, quy định nội dung đánh giá ban đầu, nội dung đánh giá giữa kỳ hoặc đánh giá giai đoạn và nội dung đánh giá kết thúc. Đều không có đánh giá tác động đến môi trường.

Thế nhưng ở khoản 4, Nội dung đánh giá tác động của chương trình, dự án thì lại có (ở điểm c) Tác động môi trường, sinh thái). Cơ sở nào để thực hiện điểm c) này và đánh giá để làm gì khi mà ba báo cáo ban đầu, giữa kỳ và kết thúc đều không cần đến?

Khi Luật Đầu tư công được Quốc hội thông qua tháng 11.2019, tôi rất lo lắng cho vốn đầu tư công sẽ bị lãng phí, sử dụng hiệu quả không cao; môi trường rồi sẽ không được bảo vệ như là một mệnh lệnh “Không đánh đổi môi trường với tăng trưởng kinh tế”!

Đánh giá tác động môi trường trong Dự thảo Luật Bảo vệ Môi trường

(a) Điều 4. Nguyên tắc bảo vệ môi trường.

Đề nghị bổ sung: “Các dự án, chương trình đầu tư công phải thực hiện nghiêm túc khâu đánh giá tác động của dự án lên môi trường. Không phê duyệt chủ trương đầu tư, không phê duyệt đầu tư các dự án, chương trình không có đánh giá tác động môi trường nghiêm túc”.

(b) Điều 5. Những hành vi bị nghiêm cấm

Đề nghị bổ sung: Nghiêm cấm các hình thức bôi trơn và nhận bôi trơn trong thẩm tra, thẩm định BC NCTKT, BC NCKT và BC ĐTM và trong tham vấn. (Ban soạn thảo có thể thay “bôi trơn” bằng một từ khác).

(c) Cụm từ “kết quả thực hiện đánh giá” được sử dụng tại Điều 11, Điều 14 và Điều 16.

Nội hàm mà Ban soạn thảo gán cho cum từ này là gì? Phải chăng đó đơn giản là báo cáo đánh giá (…)? Tác giả đã thử thay thế và thấy còn sáng nghĩa hơn.

(d) Tác giả hoan nghênh Ban soạn thảo đã thiết kế Điều 14. Nội dung đánh giá sơ bộ tác động môi trường (Điều 14, khoản 4) chỉ có thể thực hiện được nếu nội dung BC NCTKT cung cấp đầy đủ thông tin, điều này không phải đương nhiên với các quy định của Luật Đầu tư công (xem trên đây). Phải vượt qua khó khăn này.

(đ) Nội dung Điều 14, khoản 4, điểm c) không phù hợp với một Đánh giá sơ bộ tác động môi trường. Nội dung này có lẽ dành cho BC ĐTM thì đúng hơn. Đánh giá sơ bộ chưa cần đi thật sâu nhưng phải nhận diện đầy đủ và toàn diện các tác động từ môi trường tự nhiên đến kinh tế - xã hội; chỉ ra những gì đúng và trái quy luật. Đó là cơ sở để đánh giá về sự phù hợp của địa điểm lựa chọn để thực hiện dự án.

(f) Điều 18, khoản 1, điểm 3 viết: “Thuyết minh sự phù hợp của địa điểm lựa chọn thực hiện dự án”.

Thuyết minh hay đánh giá sự phù hợp? Tác giả dã đề nghị đưa nội dung đánh giá này lên Điều 14, khoản 4, điểm c) vì để ở Điều 18, khoản 1, điểm 3 thì quá muộn.

“Thuyết minh” hay “đánh giá” không phải là vấn đề ngôn từ mà là cốt lõi, làm rõ tính chất và vị trí của BC ĐTM đối với BC NCKT. Một bên là minh họa, phụ họa cho BC NCKT. Một bên là một tài liệu gác cổng cho việc phê duyệt đầu tư dự án. Ban soạn thảo cần minh định điều này.

(g) Ban soạn thảo nên thiết kế lại Điều 18, BC ĐTM đánh giá tác động của dự án lên môi trường trong ba giai đoạn chuẩn bị thi công, trong quá trình thi công dự án và khi dự án hoàn thành, đi vào hoạt động làm rõ các vấn đề môi trường đặt ra trong mỗi giai đoạn và cách xử lý để bảo vệ môi trường.

(h) Đầu năm 2019, tác giả được biết đến Dự án “Khu đô thị du lịch biển Cần Giờ quy mô 2870 hecta” xây dựng trên toàn bộ bãi triều huyện Cần Giờ. Tác giả cũng được biết Báo cáo ĐTM của dự án và Quyết định của Bộ TNvMT số 220/QD-BTNMT ngày 28.01.2019, về việc phê duyệt BC ĐTM của dự án.

Để thực hiện dự án, chủ đầu tư cho biết sẽ huy động 90 đến 100 triệu m3 cát trong 2 năm từ đồng bằng sông Cửu Long 5, nơi đang bị xói lở nghiêm trọng vì sông Tiền, các nhánh sông Tiền, sông Hậu đang rất đói trầm tích, cán cân trầm tích trên những đoạn sông này đang âm nặng nề.

Câu hỏi đặt ra là BC ĐTM của dự án chỉ đề cập đến tác động môi trường trên địa bàn của dự án, và Quyết định phê duyệt BC ĐTM của Bộ TNvMT cũng chỉ xem xét BC ĐTM trong phạm vị không gian đó có đúng hay không?

Theo tác giả, nếu chủ dự án vì nhiều lý do, chỉ quan tâm đến địa bàn của dự án, thì Bộ TNvMT, cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường trong cả nước, khi phê duyệt BC ĐTM của dự án không thể chỉ xem xét đánh giá tác động môi trường của dự án tại địa bàn của dự án mà còn đến các địa bàn lân cận khi phát hiện tác động sẽ xảy ra.

Đây là một nội dung mới có lẽ lần đầu tiên được đặt ra. Đề nghị Ban soạn thảo bổ sung nội dung này và những nội dung có liên quan (nếu có) vào dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi).

Một số góp ý khác vào dự thảo Luật Bảo vệ môi trường

+ Điều 3, Giải thích từ ngữ. Có 65 từ được giải thích. Nhiều nhưng vẫn thiếu. Cần thống nhất với các Luật khác về các tiêu chí chọn từ cần đưa vào Điều.

+ Chương IV.Ứng phó với BĐKH, theo tác giả không đưa vào Luật. Trước tiên vì không đúng nội dung. Thứ đến chỉ với 9 Điều, nội dung của Chương không đầy đủ, không tương xứng với tên Chương.

CHÚ THÍCH:

1 Giáo sư Tiến sĩ khoa học, Đại biểu Quốc hội các khóa IX, X, XI (1992-2007), nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy Ban Đối ngoại của Quốc hội (1997-2007).

2 Nguyễn Ngọc Trân, Dự án thủy lợi Cái Lớn – Cái Bé và Nghị quyết 120/NQ-CP, 16.08.2018,

http://baodatviet.vn/dien-dan-tri-thuc/du-an-thuy-loi-cai-lon-cai-be-va-nghi-quyet-120-3363756/.

3 Nguyễn Ngọc Trân, Luật Đầu tư công, những sửa đổi bức thiết , 20.11.2018,

http://baodatviet.vn/dien-dan-tri-thuc/luat-dau-tu-cong-nhung-sua-doi-buc-thiet-3369530/.

4 Nguyễn Ngọc Trân, Luồng kênh Quan Chánh Bố, Bài học và Kiến nghị, 18.04.2019,

http://baodatviet.vn/dien-dan-tri-thuc/luong-kenh-quan-chanh-bo-bai-hoc-va-kien-nghi-3378412/

5 Nguyễn Ngọc Trân, Ba vấn đề của Dự án Khu đô thị du lịch biển Cần Giờ: Cần đánh giá đầy đủ các tác động đến sinh quyển rừng ngập mặn Cần Giờ và ĐBSCL, https://viettimes.vn/can-danh-gia-day-du-cac-tac-dong-den-sinh-quyen-rung-ngap-man-can-gio-va-dbscl-365255.html