Giải pháp hợp tác công tư trong phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam

TÓM TẮT

Để phát triển thành quốc gia công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Chính phủ đã ban hành Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 với các mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể về kinh tế, xã hội, môi trường, phát triển kết cấu hạ tầng, quốc phòng, an ninh. Một trong các chỉ tiêu mà bản Quy hoạch tổng thể đề ra chính là lượng hàng hóa thông quan tại Việt Nam tính đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và dự kiến sẽ tăng gấp đôi đến năm 2030 trong khi hiện nay khả năng thông quan hàng hóa tại các cảng biển đang gặp hiện trạng quá tải. Điều này tạo ra nhu cầu về việc phát triển hệ thống cảng cạn giúp tối đa hóa khả năng thông quan hàng hóa. Bài nghiên cứu này chỉ ra nhu cầu về quy mô và nguồn vốn để phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam cũng như đưa ra giải pháp Hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư và vận hành cảng cạn.

I. Đặt vấn đề

Ngành vận tải biển đóng vai trò quan trọng trong chuỗi dịch vụ logistics, đặc biệt khi Việt Nam sở hữu vị trí địa chính trị quan trọng, nằm trên tuyến vận tải hàng hải trọng yếu Đông - Tây bán cầu bắc. Trong những năm qua, hoạt động vận tải biển đã có những bước tiến phát triển vượt trội cả về quy mô và chất lượng. Tuy nhiên, tình trạng tắc nghẽn, ứ đọng hàng hóa vẫn luôn diễn ra tại các cảng biển của Việt Nam. Có những cảng biển chịu sức ép của việc quá tải hàng hóa trong khi đó một vài cái khác lại rơi vào tình trạng thiếu container khiến cho hàng hóa bị tồn đọng ở cảng trong thời gian dài. Điều đó đồng nghĩa với việc doanh nghiệp sẽ bị chậm thời gian giao hàng, tốn thêm chi phí. Trong khi đó, các cảng biển càng ngày phải tiếp nhận khối lượng hàng hóa tăng lên qua các năm do tăng trưởng thương mại. Trong năm 2021, các hoạt động của nền kinh tế đều đều bị ảnh hưởng nghiêm trọng do tác động của đại dịch COVID-19, nhưng lượng hàng container thông qua cảng biển vẫn đạt 24 triệu TEU, tăng 7% so với năm 2020. Năm 2022, khối lượng hàng container thông qua cảng biển ước đạt 25,09 triệu TEU, tăng 5%. Xây dựng và hình thành hệ thống cảng cạn là giải pháp nhằm giải quyết vấn đề ùn tắc tại các cảng biển, giảm chi phí vận chuyển và thời gian lưu hàng tại cảng. Việt Nam đã đi vào quy hoạch và đưa vào khai thác được một số cảng cạn trên các hành lang vận tải biển kết nối với một số cửa khẩu cảng biển. Tuy nhiên hệ thống cảng cạn vẫn còn tồn đọng một số bất cập khiến cho việc quy hoạch chậm tiến độ và hiệu quả hoạt động chưa được như mong đợi. Bài viết sẽ dựa trên các phân tích thực trạng phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam và đưa ra một số đề xuất chính sách phù hợp nhằm cải thiện vấn đề.

II. Cơ sở lý luận

2.1. Khái niệm

Cảng cạn có rất nhiều tên gọi và khái niệm khác nhau được sử dụng: cảng nội địa, cảng khô hay cảng thông quan nội địa. Tuy nhiên xét về bản chất và chức năng, cảng cạn được định nghĩa là một khu vực kết nối đa phương thức vận tải nằm trong nội địa, cung cấp dịch vụ xếp dỡ, lưu kho tạm thời và làm thủ tục hải quan cho hàng container, kết nối bằng các phương thức vận tải khác nhau tới cảng biển.

Theo Điều 4, Bộ luật Hàng hải Việt Nam quy định rằng: Cảng cạn là một bộ phận thuộc kết cấu hạ tầng giao thông vận tải, là đấu mối tổ chức vận tải gắn liền với hoạt động của cảng biển, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng không, cửa khẩu đường bộ, ga đường sắt, đồng thời có chức năng là cửa khẩu với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu bằng đường biển.

2.2. Vai trò

Cảng cạn được coi là một mắt xích vô cùng quan trọng trong vận tải đa phương thức. Cảng cạn được xây dựng với vai trò như là (1) trung tâm phân phối hàng hóa: không chỉ vận chuyển hàng hóa đến cảng biển, cảng cạn còn vận chuyển hàng hóa qua đường sắt và đường bộ; (2) địa điểm tập kết container: tập kết và lưu giữ các container tạm thời trước khi chúng được vận chuyển và thậm chí hàng hóa của doanh nghiệp còn có thể đặt tại các container của cảng cạn; (3) Nơi cung cấp dịch vụ hàng hải như đóng gói, lưu kho hàng hóa, kiểm tra hoàn tất các thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu, sửa và bảo dưỡng container. Qua đó cảng cạn góp phần giảm tình trạng ứ đọng hàng hóa, giúp cho việc thông quan nhanh hơn tại các cảng biển và giúp các bên tham gia giảm thiểu đáng kể chi phí vận chuyển, chi phí lưu thông hàng hóa cũng như thời gian lưu hàng tại cảng.

Sự hình thành của cảng cạn đóng vai trò quan trọng trong hệ thống vận tải container. Đây là điểm nối giữa một bên là nơi sản xuất, tiêu thụ hàng hóa xuất nhập khẩu với một bên là cảng biển. Tại những khu vực phải chứa một lượng hàng hóa xuất nhập khẩu vận chuyển bằng container lớn thì việc quy hoạch và phát triển các cảng cạn là thực sự cần thiết.

III. Thực trạng phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam

3.1. Tổng quan phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam

Sau 5 năm thực hiện phát triển hệ thống cảng cạn lần đầu tiên theo Quy hoạch chi tiết phát triển hệ thống cảng cạn Việt Nam giai đoạn đến 2020, định hướng đến 2030, các cảng cạn được công bố đưa vào khai thác là 11 cảng cạn chỉ chiếm khoảng 15% tổng số cảng cạn được quy hoạch. Cảng cạn được khai thác chủ yếu tại khu vực miền Bắc và miền Nam, khu vực miền Trung vẫn chưa có cảng nào được công bố đưa vào khai thác.

Bên cạnh đó, nhóm cảng cạn đang trong quá trình triển khai đầu tư xây dựng hoặc chuẩn bị triển khai bao gồm 25 cảng, chiếm 37,3% số cảng cạn được quy hoạch, chủ yếu là các cảng cạn được quy hoạch trên địa bàn các địa phương như TP.HCM, Đồng Nai, Bình Dương, Tây Ninh, Hà Nội,... Nhóm các cảng cạn chưa triển khai đầu tư gồm 26 cảng, chiếm 38,8% số cảng cạn được quy hoạch.

3.2. Đánh giá về hệ thống phát triển cảng cạn tại Việt Nam

3.2.1. Thành tựu trong quy hoạch hệ thống cảng cạn

Hiện trạng phát triển hệ thống cảng cạn tại miền Bắc

Khu vực miền Bắc có 9 cảng cạn là: Hải Linh; Móng Cái; Tân Cảng Đình Vũ; Đình Vũ - Quảng Bình; Hoàng Thành; Tân Cảng Hà Nam; Tân Cảng Quế Võ; Phúc Lộc; Long Biên được quy hoạch theo xu hướng phân bổ đều tại các địa bàn, hành lang vận tải container do các nguồn phát sinh hàng hóa xuất, nhập khẩu bằng container nằm phân tán ở nhiều địa bàn và đa phần cách xa cảng biển cửa ngõ quốc tế (cảng biển Hải Phòng). Tổng khối lượng hàng hóa xuất nhập khẩu bằng container thông qua các cảng cạn/ cảng thông quan nội địa tại miền Bắc khoảng 0,45 triệu TEU/năm, bình quân lượng hàng hóa vận chuyển bằng container thông qua cảng khoảng 20.000TEU/năm^[1].

Hiện trạng phát triển hệ thống cảng cạn tại miền Nam

Khu vực miền Nam đã công bố khai thác 3 cảng cạn là Tân Cảng Nhơn Trạch và Tân cảng Long Bình và cảng cạn Phú Mỹ vừa được đưa vào khai thác tháng 10/2023. Tổng khối lượng hàng hóa xuất nhập khẩu bằng container thông qua các cảng cạn và ICD đang hoạt động hiện nay tại khu vực miền Nam khoảng 3,65 triệu TEU/năm, tương đương 35 - 40% hàng hóa xuất nhập khẩu bằng container^[2].

3.2.2. Bất cập trong quy hoạch hệ thống cảng cạn

Trong phạm vi Quy hoạch chi tiết, có 5 tiêu chí chủ yếu để lựa chọn các cảng cạn theo Quy hoạch tổng thể đề ra. Tuy nhiên việc thực hiện theo Quy hoạch phát triển hiện nay đang tồn tại những khó khăn, bất cập chủ yếu như sau:

Số lượng ICD quá ít, không phù hợp với năng lực, điều kiện thực tế. Một số địa phương có điều kiện về vị trí địa lý nhưng chưa có định hướng về kế hoạch và nguồn vốn để phát triển.

Số lượng cảng cạn được quy hoạch mới chỉ xuất hiện tại khu vực miền Nam và miền Bắc, tỷ lệ các cảng cạn đi vào hoạt động còn quá ít so với kế hoạch.

Cảng cạn phải được kết nối với cảng biển ít nhất 02 phương thức vận tải để tạo điều kiện tổ chức vận tải đa phương thức. Tuy nhiên, các cảng cạn được khai thác hiện này hầu như chỉ kết nối với vận tải đường bộ. Kết nối với đường sắt duy nhất là cảng Lào Cai, với đường thủy nội địa có cảng Hải Linh, Quế Võ và Nhơn Trạch.

IV. Triển vọng phát triển hệ thống cảng cạn Việt Nam

4.1. Triển vọng về dịch vụ cảng cạn đến năm 2030

Theo xác định, nhu cầu phát triển cảng cạn sẽ đi kèm với nhu cầu phát triển với sự phát triển hàng hóa container cần thông quan tại Việt Nam bởi hàng hóa container chiếm tới 80% tổng hàng hóa.

4.2. Dự báo nhu cầu vận tải container và dự báo nhu cầu cảng cạn

4.2.1. Phân tích đặc điểm vận tải container

Lượng hàng hóa container lưu thông Việt Nam được sử dụng theo 3 khu vực: Bắc, Trung, Nam. Theo báo cáo quy hoạch hệ thống phát triển cảng cạn thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn 2050, tỷ lệ hàng hóa đi cảng biển của khu vực miền Bắc và miền Trung theo các hành lang vận tải có tỷ lệ lớn hơn hẳn so với đi cửa khẩu và hàng hóa ở khu vực miền Trung sẽ có xu hướng được thông quan ở cảng biển miền Bắc và miền Nam bởi đặc điểm về địa lý và cơ sở hạ tầng của cảng.

4.2.2. Dự báo khối lượng container

Trên cơ sở về tỷ lệ lấp đầy tại các KCN, KCX, tỷ lệ hàng hóa được sử dụng với mục đích công nghiệp so với tỷ lệ hàng hóa được sử dụng cho mục đích tiêu dùng, dịch vụ, Cục hàng hải đã đưa ra bảng dự báo khối lượng hàng hóa lưu thông như sau:

Đơn vị: Tấn

4.2.3. Dự báo nhu cầu vận chuyển hàng container theo các hành lang

Dự nhu cầu khối lượng hàng có thể vận tải bằng container phân theo khu vực vận tải theo “Báo cáo quy hoạch hệ thống phát triển cảng cạn thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn 2050” như sau:

Đơn vị: 1000 TEU

Theo “Quy hoạch chi tiết phát triển hệ thống cảng cạn Việt Nam giai đoạn đoạn đến năm 2020, định hướng đến năm 2030” có nêu rõ rằng sẽ tăng tỷ lệ hàng đi qua cảng cạn lên 25-35%, vì vậy phần dự báo sẽ gồm 2 kịch bản phân chia thành 2 tỷ lệ rõ ràng.^[3]

Dự báo tỷ lệ và khối lượng hàng container qua cảng cạn theo khu vực.

Đơn vị: 1000 TEU

Nguồn: Báo cáo quy hoạch hệ thống phát triển cảng cạn thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn 2050

4.2.4. Quy hoạch cảng cạn và nhu cầu vốn đầu tư giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050

Dựa trên dự báo về khối lượng hàng container lưu thông tại Việt Nam theo các khu vực, theo mục đích phục vụ, Cục Hàng hải Việt Nam đã đưa ra quy hoạch cảng cạn đến năm 2030, tầm nhìn 2050 như sau:

Nguồn: Báo cáo quy hoạch phát triển hệ thống cảng cạn thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050

Từ quy hoạch về quy mô và năng suất của cảng cạn, Cục Hàng hải Việt Nam đã đưa ra thống kê về nhu cầu vốn cần thiết cho đầu tư hệ thống cảng cạn như sau:

Nguồn: Báo cáo quy hoạch phát triển hệ thống cảng cạn thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050

Thông qua các dự báo về nhu cầu hàng hóa container lưu thông tại các khu vực, dự báo về quy hoạch và nguồn vốn cần sử dụng để đầu tư vào hệ thống cảng cạn nhằm phục vụ cho các chỉ tiêu phát triển như đã đề ra đến năm 2030, nhu cầu về nguồn vốn cho đầu tư rất cao. Để có thể đáp ứng được nhu cầu về nguồn vốn, Hợp tác công tư (PPP) là giải pháp phù hợp nhất bởi tính chất chuyên môn, kinh nghiệm trong hợp tác công tư của chính phủ, kiến thức và nguồn vốn để chuyển giao và quản lý của doanh nghiệp và đặc biệt trong hình thức liên doanh.

V. Giải pháp Hợp tác công tư trong phát triển hệ thống cảng cạn tại Việt Nam

5.1. Khái niệm về hợp tác công tư

5.1.1. Khái niệm

Hợp tác công tư là hình thức hợp tác được ký kết giữa nhà đầu tư là doanh nghiệp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp các dịch vụ công.

5.1.2. Phân loại

Hợp đồng đối tác công tư tại được chia thành thành 12 hình thức khác nhau bao gồm: Hợp đồng quản lý, Cho thuê, Cải tạo - Vận hành - Chuyển giao, Hợp đồng Cải tạo - cho thuê - chuyển giao, Thương mại, Xây dựng - Cải tạo - Vận hành - Chuyển giao (BROT), Xây dựng - Kinh doanh - chuyển giao (BOT), Xây dựng - Kinh doanh - Vận hành - Chuyển giao (BOOT), Xây dựng - Cho thuê - Kinh doanh (BLO), Xây dựng - Kinh doanh -Vận hành (BOO), Tư nhân một phần, Tư nhân toàn bộ.

5.2. Điều kiện của Việt Nam trong phát triển hợp tác công tư vào cảng cạn

5.2.1. Thuận lợi

Việt Nam có rất nhiều thuận lợi trong việc triển khai hợp tác đầu tư công vào cảng cạn.

Đầu tiên, Việt Nam có nhiều kinh nghiệm trong việc triển khai mô hình PPP cho các cơ sở hạ tầng về giao thông vận tải như đường cao tốc, cầu, cảng biển (cảng biển Lạch Huyện là cảng biển đầu tiên triển khai PPP).

Thứ hai, Việt Nam đang gặp vấn đề về thiếu hụt ngân sách công và kinh nghiệm của nhà nước trong việc vận hành cảng cạn khiên cho nhu cầu về PPP tăng lên.

5.2.2. Khó khăn

Thứ nhất, Việt Nam vẫn còn có nhiều bất cập về chính sách cũng như lỏng lẻo về việc đánh giá và kiểm tra chất lượng các nhà thầu, có biểu hiện về sự bất bình đẳng, thiếu khách quan trong việc lựa chọn nhà thầu tham gia vào các dự án PPP làm hạn chế những lợi ích mà Hợp tác công tư mang lại.

Thứ hai, Việt Nam chưa có sự đồng bộ về việc đưa ra quyết định cũng như các giấy tờ cấp phép cho các nhà đầu tư làm gia tăng rủi ro lên các nhà thầu gây ra tình trạng chậm tiến độ, đội vốn đầu tư,...

5.3. Mô hình hợp tác công tư trong hệ thống cảng cạn tại Việt Nam

5.3.1. Mô hình

Mặc dù có rất nhiều hình thức đối tác công tư, song các có rất ít khả năng có thể áp dụng được vào mô hình đối tác công tư bởi những đặc điểm sau của đầu tư cảng cạn:

Cần nguồn vốn đầu tư lớn cho hạ tầng và vận hành;

Doanh thu đến từ các người sử dụng là doanh nghiệp (các hãng tàu, doanh nghiệp forwarder, doanh nghiệp xuất nhập khẩu,...

Phụ thuộc lớn vào vận tải đường bộ tới các cảng, hệ thống cơ sở hạ tầng của vận tải,...;

Dựa vào sự liên kết giữa khác khu vực công nghiệp.

Chính bởi những yếu tố trên, hệ thống cảng cạn tại Việt Nam sẽ phù hợp với 4 mô hình đối tác công tư sau:

Các mô hình đối tác công tư trên đều sẽ có phương hướng triển khai chung như sau: Đầu tiên, nhà nước sẽ đưa ra các nghiên cứu về tính khả thi của các dự án cũng như phương án hoàn thiện dự án. Nhà nước sẽ lựa chọn giữa việc đầu tư toàn bộ và tự vận hành hay thuê các công ty tư nhân để thi công rồi cho thuê. Nhà nước có thể để cho doanh nghiệp tư nhân thuê toàn bộ diện tích đất dự án và doanh nghiệp cần phải tự đầu tư toàn bộ hoặc nhà nước sẽ đầu tư vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cho thuê tài sản theo hình thức concession. Tiếp theo, nhà nước sẽ quyết định xem mô hình PPP nào phù hợp cho dự án bằng cách cân bằng lợi ích xã hội và lợi ích tài chính. Chính phủ sẽ tìm kiếm các đối tác tư nhân thông qua việc cung cấp các thông tin cần thiết về dự án và nếu các đối tác tư nhân quan tâm, họ sẽ tham gia đấu thầu. Các đối tác có thể bao gồm cả các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài.

5.3.2. Xây dựng khung cho lựa chọn mô hình PPP phù hợp với xây dựng và vận hành cảng cạn

Để có thể lựa chọn được mô hình PPP phù hợp cho mỗi dự án cần phải có một bộ khung để có thể áp dụng được nhằm giảm thiểu các rủi ro.

Bước 1: Nghiên cứu sơ bộ, trong đó tất cả các phương án thay thế PPP có thể được sàng lọc dựa trên các yếu tố liên quan đến đặc điểm của dự án cảng cạn, bao gồm khung pháp lý, khuôn khổ thể chế, quan điểm chính trị, điều kiện ngân sách công và các yếu tố văn hóa để loại bỏ các phương án khó có thể xảy ra.

Bước 2: Lựa chọn PPP dựa trên hai yếu tố chính: lợi ích cho các bên liên quan và quản lý rủi ro của dự án.

Bước 3: Xác định tầm quan trọng và trọng số của từng tiêu chí để đưa ra các đánh giá chung.

KẾT LUẬN

Phát triển cảng cạn đang là một trong những vấn đề quan trọng ở Việt Nam và đang có nhu cầu rất lớn bởi các mục tiêu, các chỉ số về công nghiệp được Chính phủ đề ra cần đạt vào năm 2030. Tuy nhiên, để có thể phát triển được hệ thống cảng cạn thì Việt Nam sẽ cần một lượng vốn rất lớn và cần có trong thời gian ngắn để có thể chính vì vậy mô hình Hợp tác công tư sẽ rất phù hợp trong việc phát triển hệ thống cảng cạn.

Tài liệu tham khảo

1. Lâm Quốc Đạt (2023). “Đánh giá thực trạng hoạt động của các cảng cạn (cảng container nội địa tại Việt Nam và đề xuất giải pháp”. Tạp chí Công Thương. https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/danh-gia-thuc-trang-hoat-dong-cua-cac-cang-can-cang-container-noi-dia-tai-viet-nam-va-de-xuat-giai-phap-105629.htm

1. Bảo Hân (2023). “Thực trạng cảng cạn /ICD trong chuỗi giá trị ở Việt Nam”. Vietnam Logistics Review. https://vlr.vn/thuc-trang-cang-can-icd-trong-chuoi-gia-tri-o-viet-nam-13351.html
2. Lan Nhi (2023). “Phát triển cảng cạn Việt Nam: Để thoát khỏi thực trạng ¼ quy hoạch”. Báo Kinh tế Sài Gòn. https://thesaigontimes.vn/phat-trien-cang-can-viet-nam-de-thoat-khoi-tinh-trang-lam-1-4-quy-hoach/
3. Cục Hàng hải Việt Nam. “Báo cáo quy hoạch phát triển hệ thống cảng cạn thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến năm 2050”. https://vinamarinehp.gov.vn/wp-content/uploads/2023/03/1.Thuyet-minh-bao-cao-chinh-CANG-CAN.pdf
4. Anh Minh (2023). “ Soi định hướng phát triển hệ thống cảng cạn đến năm 2030”. Báo Đầu tư. https://www.tinnhanhchungkhoan.vn/soi-dinh-huong-phat-trien-he-thong-cang-can-den-nam-2030-post313052.html
5. Thy Hằng (2022). “ Đề xuất đầu tư cảng cạn theo hình thức PPP”. Tạp chí tài chính. https://tapchitaichinh.vn/de-xuat-dau-tu-cang-can-theo-hinh-thuc-ppp.html
6. Quang Toàn (2023). “Ưu tiên đầu tư cảng cạn trên hành lang vận tải kết nối các cửa khẩu cảng biển lớn”. Trang thông tin kinh tế của TTXVN. https://bnews.vn/uu-tien-dau-tu-cang-can-tren-hanh-lang-van-tai-ket-noi-cac-cua-khau-cang-bien-lon/275607.html
7. Hoàng Tùng (2022). “Từ “siêu” cảng ICD” Vĩnh Phúc đến khát vọng trung tâm logistics khu vực” Báo Đầu Tư. https://baodauthau.vn/tu-sieu-cang-icd-vinh-phuc-den-khat-vong-trung-tam-logistics-khu-vuc-post131421.html
8. Hương Dịu (2023). “Đầu tư cho đường sắt, cảng cạn để phát huy tiềm năng xuất nhập khẩu” (2023). Hải quan online. https://haiquanonline.com.vn/dau-tu-cho-duong-sat-cang-can-de-phat-huy-tiem-nang-xuat-nhap-khau-179877.html
9. Viện chiến lược và phát triển GTVT (2016). “Đề án Quy hoạch chi tiết phát triển hệ thống cảng cạn Việt Nam giai đoạn đến năm 2020, định hướng năm 2030”. https://mt.gov.vn/Images/editor/files/BC_ICD_xin_y_kien.pdf
10. Theo Notteboom. “Public-private partnership model selection for dry port development: an application to Vietnam”. Academia. https://www.academia.edu/70807245/Public_private_partnership_model_selection_for_dry_port_development_an_application_to_Vietnam?from_sitemaps=true&version=2

1. (*) Thạc sĩ, Giảng viên Khoa Kinh tế Quốc tế - Học viện Ngoại giao
2. (**) Sinh viên khoa Kinh tế Quốc tế - Học viện Ngoại giao